A nota fiscal nos serviços de água e saneamento básico diante da Reforma Tributária
A prestação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário sempre ocupou posição peculiar no sistema tributário brasileiro.
Trata-se de atividade essencial, sujeita a forte regulação estatal e tradicionalmente afastada da lógica típica de emissão de notas fiscais de serviços, tal como ocorre em outros segmentos econômicos.
Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023 e a regulamentação promovida pela Lei Complementar nº 214/2025, a nota fiscal deixa de ser um elemento meramente acessório e passa a ocupar papel central na operacionalização do novo modelo de tributação do consumo.
No setor de saneamento, essa mudança impõe adaptações relevantes, com reflexos fiscais, regulatórios e operacionais.
A lógica atual da documentação fiscal no saneamento básico
No regime vigente, as concessionárias de saneamento, quando submetidas ao regime não cumulativo, recolhem PIS e COFINS à alíquota conjunta de 9,25%, nos termos das Leis nº 10.637/2002 e nº 10.833/2003.
Não há, como regra, incidência de ICMS ou ISS sobre os serviços de água e esgoto, o que afasta a exigência de emissão de Nota Fiscal de Serviços eletrônica nos moldes tradicionais adotados pelos municípios.
Nesse contexto, a receita é formalizada por meio das faturas ou contas de consumo emitidas aos usuários. Esses documentos, embora não sejam notas fiscais típicas, cumprem função fiscal reconhecida, pois identificam o usuário, o período de referência, a base de cálculo e o valor da contraprestação.
É sobre essa receita faturada que incidem as contribuições federais, e a fatura se torna o principal instrumento de controle e comprovação da operação, tanto para fins contábeis quanto tributários.
Esse modelo sempre esteve alinhado à lógica tarifária do setor, no qual o foco do documento é a cobrança do serviço público delegado, e não o destaque formal de tributos incidentes sobre a operação.
A mudança de paradigma com o IBS e a CBS
A Lei Complementar nº 214/2025 promove uma inflexão relevante ao estabelecer que o IBS e a CBS incidem sobre operações com bens e serviços mediante documento fiscal eletrônico padronizado, integrado a um sistema nacional. O novo modelo pressupõe a existência de documento fiscal hábil para registrar o fato gerador, permitir o destaque do imposto e viabilizar a apuração dos débitos no ambiente do IVA dual.
Para o saneamento básico, isso significa que a fatura tradicional, embora continue sendo o instrumento de cobrança ao usuário, precisará ser adaptada ou acompanhada de documento fiscal eletrônico que atenda às exigências do novo sistema. A emissão desse documento deixa de ser um tema periférico e passa a ser condição para a correta incidência do IBS e da CBS.
Essa transição envolve desafios operacionais relevantes. As concessionárias lidam com bases extensas de usuários, faturamento recorrente e sistemas de billing desenvolvidos para a lógica regulatória e tarifária. A incorporação de requisitos fiscais típicos de um IVA, como validação eletrônica, padronização nacional e integração com o Comitê Gestor do IBS e com a Receita Federal, exige investimentos tecnológicos e revisão de processos internos.
Transparência tributária e impacto regulatório
Outro aspecto sensível diz respeito ao destaque do IBS e da CBS no documento fiscal. O novo modelo adota a lógica de tributação “por fora”, com identificação expressa do imposto no preço final. Diferentemente do regime atual, em que PIS e COFINS estão embutidos na tarifa, a nota fiscal passa a evidenciar o montante de tributos incidentes sobre o serviço.
No saneamento básico, essa transparência dialoga diretamente com a regulação tarifária. A tarifa é previamente fixada ou homologada pela agência reguladora, e qualquer alteração na forma de apresentação do preço exige coordenação institucional. A exibição destacada dos tributos pode gerar questionamentos por parte dos usuários e tensionar a relação entre tarifa regulada e valor efetivamente cobrado, exigindo ajustes normativos e comunicacionais.
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A nota fiscal como elemento central da não cumulatividade
No regime do IBS e da CBS, a nota fiscal eletrônica assume papel estruturante na não cumulatividade. É a partir do documento fiscal válido que se reconhece o direito ao crédito nas aquisições. Embora o usuário final dos serviços de saneamento não se credite do imposto, a concessionária depende da regularidade fiscal de seus fornecedores para capturar créditos nas entradas de bens e serviços.
Nesse ponto, a governança documental ganha relevância estratégica. Falhas na emissão de notas fiscais por fornecedores, enquadramentos inadequados ou restrições legais ao crédito impactam diretamente a carga tributária líquida da concessionária. Assim, a nota fiscal deixa de ser apenas obrigação acessória e passa a influenciar o equilíbrio econômico-financeiro da concessão.
Conclusão
A Reforma Tributária redefine o papel da nota fiscal nos serviços de água e saneamento básico. O que antes era um documento essencialmente tarifário passa a integrar o núcleo do novo sistema de tributação do consumo, condicionando a incidência do IBS e da CBS, a transparência ao usuário e a efetividade da não cumulatividade.
Para as concessionárias, a adaptação não se resume à emissão de um novo documento, mas envolve integração entre sistemas, alinhamento com a regulação tarifária e fortalecimento da governança fiscal da cadeia de fornecedores.
Em um setor marcado por contratos de longa duração e metas de universalização, a nota fiscal torna-se elemento jurídico e operacional relevante para a sustentabilidade do serviço. Planejamento e coordenação institucional passam a ser indispensáveis para que a transição ocorra sem comprometer o equilíbrio econômico-financeiro das concessões e a modicidade tarifária.
