Portaria RFB nº 635/2025: habilitação de benefícios onerosos de ICMS e a compensação financeira na transição para o IBS

A Emenda Constitucional nº 132/2023 instituiu o IBS (art. 156-A da Constituição) e disciplinou a transição do ICMS para o novo tributo, com impactos diretos sobre regimes estaduais de incentivos. Para enfrentar a redução gradual dos benefícios de ICMS no período de 1º de janeiro de 2029 a 31 de dezembro de 2032, o art. 128 do ADCT previu compensação financeira aos titulares de “benefícios onerosos”. A Portaria RFB nº 635/2025 entra nesse cenário para regular o procedimento de habilitação perante a Receita Federal, em linha com os arts. 384 a 390 da Lei Complementar nº 214/2025, que tratam do direito, requisitos e condições dessa compensação.

O que a Portaria RFB nº 635/2025 efetivamente regula

Objeto: habilitação, não pagamento imediato

A Portaria não institui compensação automática nem define o valor a receber. Ela disciplina a fase prévia de habilitação, exigida para que, a partir de 2029, o titular possa demonstrar a repercussão econômica suportada e acessar a compensação prevista no art. 128 do ADCT e no art. 12 da EC nº 132/2023. O ponto central é que, sem habilitação no prazo, a tendência é de inviabilidade prática do pleito futuro, pois a norma condiciona o acesso ao rito formal no e-CAC entre 2026 e 2028.

Marco temporal: transição (2029–2032) e janela de habilitação (2026–2028)

A Portaria estabelece que a habilitação deve ser requerida de 1º de janeiro de 2026 a 31 de dezembro de 2028, embora a redução do nível dos benefícios e a compensação só se relacionem ao período de 2029 a 2032. Esse desenho antecipa a triagem documental e reduz litígios na etapa de desembolso, que tende a ocorrer quando o ICMS começar a ceder espaço ao IBS.

Conceitos essenciais trazidos pela Portaria e seus efeitos práticos

Benefício oneroso: prazo certo e condição, nos termos do CTN

A Portaria adota a noção de benefício oneroso como aquele concedido por prazo certo e sob condição, com contrapartidas que imponham ônus ou restrições ao beneficiário, na lógica do art. 178 do CTN. Ela também afasta contrapartidas meramente formais, como obrigações gerais aplicáveis a todos os contribuintes, ou declarações de intenção sem ônus concreto. Isso restringe o universo de benefícios aptos e reforça a necessidade de prova de contrapartida real.

Exemplo prático: um crédito presumido vinculado a investimento produtivo, geração de empregos ou programa de P&D tende a se enquadrar melhor como benefício oneroso. Já uma “condição” que consista apenas em cumprir obrigações acessórias comuns não costuma sustentar a onerosidade exigida pelo art. 178 do CTN.

Repercussão econômica: o que pode ser compensável

A Portaria delimita “repercussão econômica” como aquilo que efetivamente se traduz em ganho fiscal-financeiro mensurável para o titular, como créditos presumidos/outorgados, descontos por antecipação e ganho financeiro por ampliação de prazo de pagamento calculado com base na Selic. Também explicita que, em operações desoneradas nas quais ainda seja possível recuperar o imposto em etapa posterior, pode não haver renúncia fiscal nem repercussão econômica compensável. Esse ponto é relevante porque impede que incentivos meramente “técnicos” sejam tratados como compensáveis.

Exemplo prático: diferimento com prazo alongado pode gerar ganho financeiro mensurável (Selic) e, por isso, pode ser discutido como repercussão econômica. Já uma desoneração em cadeia com posterior recuperação tende a ter contestação quanto à existência de renúncia efetiva.

Duas etapas de validação: programa estadual e titular do benefício

Enquadramento do programa ou instrumento estadual

A Receita Federal fará exame dos programas/instrumentos de benefícios para declarar “aptidão” à compensação, com publicação do resultado em seu site. A Portaria exige, entre outros requisitos, que o programa tenha sido instituído até 31 de maio de 2023 (admitindo migrações até 20 de dezembro de 2023, conforme a LC nº 214/2025), que esteja convalidado ou reinstituído nos moldes da LC nº 160/2017 e Convênio ICMS nº 190/2017, e que envolva prazo certo e condição. Há exclusões relevantes, como hipóteses vinculadas a determinados enquadramentos da LC nº 160/2017 e regimes específicos (ZFM e áreas de livre comércio listadas).

Efeito prático: antes de preparar o dossiê do contribuinte, faz sentido verificar se o programa estadual já foi reconhecido como apto. Se não houver declaração prévia, a Portaria admite tratamento no próprio processo, com duplicação do prazo de análise.

Habilitação do titular: requisitos de regularidade e comprovação de contrapartidas

A pessoa física ou jurídica titular poderá requerer habilitação, desde que demonstre a titularidade do benefício, o ato concessivo e suas prorrogações/renovações, a fruição até 31 de dezembro de 2032, e o cumprimento tempestivo das condições. A Portaria exige, ainda, regularidade em parâmetros que funcionam como impedimentos legais à fruição de benefícios, como o art. 60 da Lei nº 9.069/1995, o art. 6º, II, da Lei nº 10.522/2002, e o art. 27 da Lei nº 8.036/1990, além de inexistência de sanções em diplomas de integridade e responsabilização.

Exemplo prático: empresa com pendência relevante de FGTS (Lei nº 8.036/1990, art. 27) pode ter obstáculo para habilitação, mesmo que o incentivo estadual esteja regular. Isso transforma compliance trabalhista e fiscal em requisito operacional para preservar o direito.

Procedimento de habilitação no e-CAC e documentação

Canal e pré-requisito: DTE

O requerimento será feito via serviço digital no e-CAC, observado o regramento da IN RFB nº 2.066/2022, e exige adesão prévia ao Domicílio Tributário Eletrônico (DTE), conforme a IN RFB nº 2.022/2021. A Portaria também determina um requerimento para cada espécie de benefício fiscal objeto da compensação.

Efeito prático: empresas com múltiplos incentivos (ex.: crédito presumido + diferimento + outorgado) devem preparar processos separados, com narrativa e prova individualizada.

Informações e anexos: foco em lastro normativo e prova de repercussão

O pedido exige identificação do ato normativo e do ato concessivo, datas, unidade federada, registro e depósito no Confaz quando aplicável (LC nº 160/2017), espécie do benefício, prazo final e contrapartidas, inclusive contribuições a fundos, quando forem condição de fruição. A Portaria também obriga indicar a forma de cálculo da repercussão econômica (ou descrever a forma não prevista, para enquadramento em hipóteses similares).

Exemplo prático: se o incentivo é “crédito presumido de X%” sobre saídas, o dossiê deve evidenciar a regra de cálculo, o vínculo com condições e o reflexo econômico no resultado. Se for diferimento, deve-se documentar o ganho financeiro potencial conforme Selic, respeitando os limites temporais.

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Prazos, deferimento tácito, indeferimento e recurso

A Portaria prevê que o requerimento pode ser considerado deferido caso transcorridos 120 dias sem manifestação, produzindo efeitos a partir de 2 de janeiro de 2029. Se houver exigências, o prazo se interrompe. Se não houver declaração prévia de aptidão do programa estadual, o prazo pode ser duplicado. Indeferimento, suspensão e cancelamento são previstos quando ausentes requisitos ou quando não houver repercussão econômica compensável, e cabe recurso administrativo com base nos arts. 56 a 59 da Lei nº 9.784/1999.

Efeito prático: a empresa precisa controlar notificações no DTE e estruturar governança interna para responder exigências dentro dos prazos, sob pena de perder o timing da habilitação para 2029.

Riscos e pontos de atenção para empresas beneficiárias

A Portaria eleva o padrão de prova: não basta “ter incentivo”. Será necessário demonstrar titularidade, lastro de convalidação, prazo certo, contrapartidas e repercussão econômica, além de regularidade fiscal e cadastral. Benefícios cuja contrapartida seja frágil, genérica ou mal documentada tendem a sofrer questionamentos, e benefícios com cálculo atípico exigirão descrição técnica robusta para enquadramento.

Exemplo prático: programas antigos com termos aditivos sucessivos, ou com obrigações de investimento pouco rastreáveis, podem demandar reconstrução documental, como relatórios de investimento, evidências de empregos, contratos, e comprovações de execução.

Conclusão: por que a habilitação é parte da estratégia tributária da transição

Embora a compensação financeira só se materialize a partir da redução dos benefícios entre 2029 e 2032, a Portaria antecipa a fase decisiva: a habilitação entre 2026 e 2028. Na prática, a empresa que não estruturar o dossiê e não cumprir o rito digital pode chegar a 2029 sem condição formal de pleitear compensação. A transição para o IBS exige, portanto, revisão do portfólio de incentivos de ICMS sob dois critérios objetivos: manutenção do cumprimento das condições (art. 178 do CTN) e capacidade de provar repercussão econômica conforme os parâmetros da Portaria e da LC nº 214/2025.